关于工程保证担保制度的情况介绍

关于工程保证担保制度的情况介绍

一、什么是工程保证担保制度，它与监理有什么区别？

工程保证担保制度是一种维护建设市场秩序、保证参与工程各方守信履约，实现公开、公正、公平的风险管理机制。依据“菲迪克条款”，工程保证担保来源一是专业化的保证担保公司，二是银行。但在美国，由于银行不具备专业背景，工程保证担保一般不由银行提供。工程保证担保包括16种形式，应用最多的主要有4种：

1．投标保证担保。它主要用于筛选投票人。国外无建筑企业资质审查，市场准入把关通过保证担保人对投标人严格的资格审查来完成。投标保证担保要确保合格者投票以及中标者将签约和提供业主所要求的履约，预付款保证担保。

2．履约保证担保。业主得到保证，承包商将履行合同的一切条款。一旦承包商违约，保证担保人要代为履约或赔偿。

3．预付款保证担保。它确保与工程项目有关的工人工资、分包商及供应商的费用，将按照工程进度由承包商按时支付。

4．业主支付保证担保。它通过对业主资信状况进行严格审查并落实各项反担保措施，确保工程费用及时支付到位。一旦业主违约，保证担保人将代为履约。

工程保证担保与监理有着本质上的区别，后者侧重建筑产品技术标准的检验、监督和控制。前者主要在经济责任的制约机制上用力，调动工程行为主体的内在因素，加大违约成本，促其自觉履约，避免赔偿。保证担保与监理的关系不是相互排斥、相互取代，而是相互补充、相得益彰。

二、工程保证担保与保险有哪些不同？

保证担保与保险有着根本的不同：

1．风险对象不同。保证担保面对的是“人祸”人为的违约责任；保险面对的是“天灾”，意外事件、自然灾害。

2．风险方式不同。保险合同是在投保人和保险人之间签订的，风险转移给了保险人。保证担保当事人有三方：委托人、权利人和保证担保人。权利人是享受合同保障的人，是受益方。当委托人违约使权利人遭受经济损失时，权利人有权从保证担保人处获得补偿。这就与保险区别开来，保险是谁投保谁受益，而保证担保的投保人并不受益，受益的是第三方。最重要的在于，委托人并未将风险最终转移给保证担保人。这也就是说，最终风险承担者仍是委托人自己。

3．风险责任不同。依据担保法律，委托人对保证人为其向权利人支付的任何赔偿，有返还给保证人的义务；而依据保险法律，保险人赔付后是不能向投保人追偿的。另外，在保证担保中，保证人承诺有责任通常属“第二性”赔付责任。

4．风险选择不同。同样作为投保人，保险没有选择性，只要投保人愿意，都可以被保险。保证担保则不同，这必须通过资信审查评估等手段选择有资格的委托人。因此在发达国空，能够轻松地拿到保函，是有信誉、有实力的象征。也正因为这样，通过保证担保可以建立一种严格的建设市场准入制度。

5．风险预期不同。保险展业对于风险损失是有预期的，而保证担保在理论上却不希望发生风险损失，这可能是不现实的，但却是保证担保的原理。由于保证担保人在出具保函前要对委托人的各种有关情况进行调查，进行充分的可行性研究，所以，一旦决定保证担保，基本上能确信不大可能发生委托人不履约行为。换句话讲，保险建立在实际可计算的预期损失基础上，而保证担保则建立在委托人的食用等级和履约能力基础上。保险造就的是互肋机制，保证担保造就的是信用机制。形成信用机制是建立工程保证担保制度的主要目的所在。

三、为什么说工程保证担保可以规避工程质量风险？

讲信用、重信誉不会出质量问题。发达国家工程质量水平稳定，风险概率低，一个基本特征就是信用机制发达。

应该看到，深化我国建设市场运行机制的改革必须建立在深入研究国内外经验的基础之上。国外的经验是发达国家几百年来，在市场经济条件下，与工程质量低劣和腐败现象斗争的产物。充分借鉴“他山之石”，可以让我们节约时间，少走弯路。当然，不能完全照搬，要与中国的实际相结合。

美国建立工程保证担保制度已有百年历史，绩效显著，一条重要经验就是信用机制规范工程市场行为，强化守信、守约。在美国，用纳税人的钱投资的公共工程实行强制性的保证担保。如同银行贷款一样，承包商保工程质量或违约，则由保证人代为履约或赔偿。然后保证人再行使偿权利或没收保证金、处置反担保资产等。这种机制的原理很简单，即守信者得到酬偿（信誉高，保证人愿意担保，担保费率低，容易得到更多的订单或工程），失信者受到惩罚（保证金及反担保资产被用于赔偿，损失大的足以倾家荡产，信用记录出现污点，没人愿意担保或费率高得出奇，等于被逐出工程市场）。这种运用信用手段建立起的社会保证。利益制约、相互规范的监督制衡机制，通过正面利用利益驱动，守信则受益，失信则受制裁，大大强化了知我约束和自我监督的力度。百年历史证明，它不仅大大降低了工程质量风险，有力地保障了国家和纳税人的利益不受侵犯，而且有效的保证了参与工程各方的正当权益。

四、为什么说工程保证担保可以规范从业者的商业行为？

工程保证担保制度的最大特点是用利益制约机制解决问题。马克思说过，市场经济“创造出一个普遍自然属性和人的属性的体系”，质言之，市场经济是建立在人的自利这种本能基础上的。市场行为主体有两个特征：一是具有追求自身利益的动机，二是具有避免损失的自我约束，即趋利避害。

因此，在经济学意义上可以不指望“顾客是上帝”，“为消费者负责”这样诚实的美德，而只承认斤斤计较的利害得失。在市场经济中，信誉不是因为美好才被人们所信奉，而是因为它有用。这是一个历史推理的结果。开始你想骗我，我也想骗你；你想骗我时便设计防骗的“盾牌”，我想骗你时便研究让我骗你的“长矛”刺穿你防骗的“盾牌”。骗到最后发现谁也不傻，费了老鼻子劲你骗我我骗你，还不如不骗更省事、更合算，于是共同制定一些防骗的规则，信誉也就开始在用了。

实践证明，建设市场一旦没规矩，出现可以不受经济制约和惩罚的环境，就只会纵容用最省钱的办法去胡来，用最小的代价谋取最大的利益。粗制滥造，偷工减料之所以得逞，一个重要原因就是利益制约机制不完善，为自我道德约束不强者乃至某些不法之征或见利忘义者钻空子打开了方便之门。

所以，工程保证担保制度，很大程度上是在防骗过程中形成。工程发承包，最初可能是君子口头协议，后来有人事后不认帐，才发现需要事前“白纸黑字”写下来，这样产生了合同，光有合同不行，还得保证执行。违约者如果不受惩罚，合同例成了一纸空文。保证担保于是应运而生。保证担保的原理是采取釜底抽薪的办法利益机制进行规范和制约，鼓励守法守信守约，惩罚那些不择手段、胡作非为的见利忘义之徒，让他们搬起石头砸自己的脚。按游戏规则办事，利人的同时才能实现利已。否则，害人如害己。

五、为什么建设市场运行机制改革需要接轨国际惯例，用工程保证担保这类制度性办法解决工程质量和行为规范问题？

“八五”以来，在党中央和国务院的正确领导下，经过各级政府和广大职工的努力，我国工程建设和建筑业有了很大的发展，工程质量水平保持了稳中有升趋势。

但是，工程质量目前还存在一些非常突出的问题，形势相当严峻。造成目前工程质量事故的原因是多方面的，包括党风问题、腐败问题，还有传统体制下政府监督管理建设活动的方式无法适应市场经济需要等。从深层次讲，建设市场运行机制不健全，工程保证担保制度未能建立则是更为关键的问题。工程建设领域的改革在我国改革开放事业中率先起步，但目前市场化程度严重滞后于改革总进程，其主要的表现是市场主体身份不明，经济权责不清，利益驱动不规范，整个建设领域市场手段没有恰当有效的运用，从而影响工程经济活动制约机制的建立。因此，改革建设市场运行机制，建立建设市场保障体系，试点推行工程保证担保制度，已经成为我国工程建设和建筑业发展的当务之急。

著名国际工程保证担保专家、美国佛罗里达大学营造工程系主任张维麟教授几年前就向建设部提议开展工程保证担保制度的研究。他特别指出：“实行工程保证担保制度是使中国建筑业向国际的最重要的第一步。综观世界各国制度，谁没有工程保证担保制度，谁的建筑业就无取得进步。”他指导了一批中国赴美留学生开展了相关研究。研究报告报出：“中国每年在建筑工程方面要花费4000多亿美元，中国的建设工程市场发展非常迅速并将在不远的将来约束工程业主和承包商的行为以实现规辟风险。其结果，出现了一大批问题，例如：不公平的招标过程、延期、成本加大、承包商得不到付款、腐败等问题。这些问题在建立了保证担保体系后可以得到解决。这种保证担保体制在美国工程建设管理中已经实践了100多年，并取得了成功。现在有必要将这种系引入到中国，推动一个开放、公平的建筑工程市场的建立和发展。”

六、为什么工程保证担保制度的推行需要强制，表现为政府行为？

在建设市场运行中，政府的角色不是上场“踢球”，而是当“裁判”，定规则，管秩序。市场秩序、社会公平、健康安全，这类不能排他性占有和消费的物品，是不可能通过市场实现对生产和消费的社会选择。例如，搞好环境保护，所有人都会受益。但如果不付费就可得到，“搭便车”现象会非常普遍。这样一来，市场游戏规则就失效了，人人都想等待别人行使职责，社会也就不能获得它所必需的服务。因此，政府出现了，它通过强制手段提供一些公共物品，如工程保证担保制度，以确保每个公民都受益的诚实公平、市场秩序等得以实现。

1894年，美国联邦政府正式认同公共保证担保制度、即以专业保证担保公司取代个人担保。同年，美国国会通过“赫德法案”，要求所有公共工程必须得到保证担保。1935年，美国国会又通过"米勒法案"，要求所有参与联邦工程建造的总承包商，必须提供保证担保，以保证履约并按时付款给材料供应商和工人。1942年，许多州通查了“小米勒法案”，要求所有州政府投资兴建的项目必须得到保证担保。

七、我国试点推行工程保证制度情况如何？

1992年，建设部参与主办中国新闻文化促进会发起的“中国质量万里行”活动。1996年国务院颁布《质量振兴纲要》，吸收了“质量万里行”的重要研究成果，改变用计划经济手段抓质量保证监督机制。1997年2月，在国家经贸委，“质量万里行”名誉主任薄一波亲笔写信予以高度评价。会后，建设部牵头，联合治金工业部、国内贸易部、林业部、中国轻工总会、国家烟草专卖局、经济日报社、求是杂志社、中共中央党史研究室、新疆生产建设兵团等10个部委共同探讨具体实施事宜。1997年11月，建设部组织中国建筑业风险管理考察团赴美国访问。考察团回国后即向建设部党组提交了考察报告，并翻译了大量美国工程保证担保公司，认为“借鉴美国工程保证担保业保险，对于推动我国机关报型质量保证监督机制的建立，具有很大的意义”。1998年5月，建设部发出“关于一九九八年建设事业体制改革工作要点”的文件，明确提出“逐步建立健全工程索赔制度和担保制度”；“在有条件的城市，可以选择一些有条件的建设项目，进行工程、质量保证担保的试点”

1998年7月，国家批准长安保证担保公司挂牌成立。长安保证担保公司是我国首家专业化的工程保证担保公司，商业化运作，股份制形式组建，以工程保证担保、质量保证担保、信用保证担保和住房保证担保为特色。它的成立，标志着我国建设市场运行机制的改革与国际惯例接轨，按照“菲迪克条款”方式建立新型的工程质量保证监督机制。

长安保证公司成立以后，先后与北京市建委、上海市建委、天津市建委、河北建筑材料价格信息 https://www.gxzjxh.cn/hebei省建委、深圳市建设局签订合作协议书或开展有关合作，在上述五省市具体实施了建立我国工程保证担保制度的试点工作。1997年7月，建设部政策法规司、中国建筑业协会、中国房地产及住宅研究会、中国新闻文化促进会、中国质量万里行杂志社与长安保证担保公司联合举行“建立我国工程保证担保制度高层研讨会”，邀请了14个省市建委、建设厅（局）负责人参加。会议讨论起草了《建立我国工程保证担保制度试点工作大纲（草案）》。1999年12月，建设总政策法规司、长安保证担保公司、北京经济管理研究培训中心联合举办了为期一周的“建立我国工程保证担保制度第一期高级研修班”，试点省市、国家开发银行、中国人民保险公司、中国民生银行代表80余人参加。郑一军副部长出席座谈会并作了重要讲话。

长安保证担保公司已与中国人民保险公司、国家开发银行、中国民生银行签订合作协议或达成合作意向，形成联合体共同开展工程保证担保和工程保险，还与世行、亚行在高速公路项目上进行了试点合作。经中国人民银行和国家有关部门同意，长安保证担保公司在上述五个试点省市设立了分支机构。

深圳市、北京市的试点工作目前已有很大的进展。1999年9月8日，深圳市政府发布《关于规范建设市场加强工程质量管理的决定》，明确提出“建设工程要逐步推行业主支付担保、承建商提供投标担保和履约担保的制度”1998年10月26日，北京市城乡建设委员会公布了关于进一步加强工程招标投标管理的若干规定，提出“从1999年起逐步推行发包付款保函制和承包履约保函制，并将其纳入招标的程序管理。”